融資擔保行業(yè)向政策性回歸的基本邏輯
發(fā)布時間：2015-09-11
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小微企業(yè)融資難本質上是“市場失靈”，需要政府“有形之手”的調節(jié)，而建立政策性擔保體系是世界各國扶持小微企業(yè)的慣例。無論在業(yè)務可持續(xù)性還是增信功能的發(fā)揮程度方面，融資擔保向政策性回歸是大勢所趨。
8月13日出臺的《國務院關于促進融資擔保行業(yè)加快發(fā)展的意見》(國發(fā)〔2015〕43號)無疑將推動我國融資擔保行業(yè)進入一個新的發(fā)展階段。雖然《意見》的立足點是整個融資擔保行業(yè)的發(fā)展，但筆者以為，整個《意見》所彰顯的政策性回歸意味非常明顯，無論從《意見》的指導思想、原則、發(fā)展目標還是具體要求，都反復強調了政府在促進融資擔保體系(包括再擔保體系)發(fā)展中的主導、支持和引導作用，凸顯了政府強化政策性融資擔保體系建設的導向。
這種政策導向非常契合我國目前融資擔保行業(yè)的現(xiàn)狀、實體企業(yè)特別是小微企業(yè)、“三農(nóng)”的融資狀況及傳統(tǒng)金融信貸供給偏好，也符合融資擔保行業(yè)發(fā)展的基本邏輯：發(fā)揮政府職能，解決“市場失靈”導致的眾多小微企業(yè)融資難問題。
小微企業(yè)融資難本質上是“市場失靈”，需要政府“有形之手”的調節(jié)，而建立政策性擔保體系是世界各國扶持小微企業(yè)的慣例。
小微企業(yè)在市場競爭中客觀存在管理不規(guī)范、信息不透明、可抵押資產(chǎn)少等問題，其弱質性明顯。這種弱質性與資金流動的逐利避害性形成鮮明反差，使小微企業(yè)在融資市場處于弱勢地位。達不到銀行貸款門檻的小微企業(yè)，要獲得銀行貸款無外乎兩種安排：一種是付出更高的利率，這一選擇意味著銀行要承擔更大的風險。在嚴格的風險管控機制下，銀行更傾向于拒絕，這就出現(xiàn)了“市場失靈”。另一種是借助其他機制，增強企業(yè)自身信用，以達到銀行貸款門檻。這一機制就是融資擔保機制。
但由于融資擔保對象主要是小微企業(yè)等弱勢群體，融資擔保的費率顯然不能定的太高，否則會加重小微企業(yè)的負擔。在風險分散機制尚不健全條件下，客觀上會存在融資擔保機構以較低的收益承擔較高風險的情況。這種收益與風險的不對稱性，勢必導致融資擔保市場供給不足、效率損失。這就需要政府伸出“有形之手”，需要政府介入到融資擔保體系中來，發(fā)揮政府的主導作用，引導擔保機構為小微企業(yè)服務。這也是世界許多國家扶持小微企業(yè)的慣例。
目前，全世界大多數(shù)國家和地區(qū)都建立了小微企業(yè)融資擔保體系。在融資擔保體系比較成熟的國家，政策性擔保在融資擔保業(yè)中居主導地位，政府往往通過各項措施來扶持政策性擔保機構的發(fā)展。如：日本的信用保證協(xié)會和小微企業(yè)信用保險公庫，職能定位就是為小微企業(yè)提供融資擔保，其自有資金均以政府財政出資為主；美國由聯(lián)邦小企業(yè)管理局(SBA)專司小微企業(yè)融資擔保業(yè)務。
經(jīng)濟下行期企業(yè)融資能力下降，信貸主要供給部門的銀行深陷“擔保鏈”，迫切需要政府強化政策性擔保體系功能。
作為銀行業(yè)拓展小微企業(yè)信貸業(yè)務不可或缺的信用增級機制，融資擔保在經(jīng)濟上行期的作用或許并不突出，但在國際金融危機不斷蔓延、經(jīng)濟下行趨勢不斷增強的情況下，要提振經(jīng)濟、幫助企業(yè)特別是小微企業(yè)走出困境，加大金融支持力度，做大做強融資擔保業(yè)是重要的一環(huán)，意義重大。
其一：在經(jīng)濟下行期，企業(yè)經(jīng)營風險增大，銀行面對企業(yè)特別是小微企業(yè)不確定性因素的增多，“慎貸、惜貸”氛圍趨濃，信貸門檻提高，加上價格走低態(tài)勢下企業(yè)可抵押資產(chǎn)的大幅縮水，更多的小微企業(yè)由銀行的合格信貸客戶蛻變?yōu)椴缓细裥刨J客戶，需要融資擔保機構幫助這些企業(yè)恢復和增強信用等級，以獲得銀行信貸支持。
其二：在經(jīng)濟下行期，企業(yè)效益滑坡，生產(chǎn)萎縮，控制成本成為企業(yè)維持生存的重要抓手，包括裁員以減少人力成本，也包括最大可能地降低財務費用。作為融資市場中的弱勢群體，小微企業(yè)尤其需要擔保機構為企業(yè)提供低成本的融資擔保。
其三：在經(jīng)濟下行期，企業(yè)互保、關聯(lián)企業(yè)聯(lián)保潛在或已暴露的風險，迫切需要獨立的融資擔保機構來肢解企業(yè)互保連環(huán)鏈條，避免因個別企業(yè)資金鏈斷裂引發(fā)“多米諾骨牌效應”，從而分擔金融機構對小微企業(yè)的信貸風險，提振金融機構對小微企業(yè)的信心。
在經(jīng)濟快速增長時期，完全市場化的擔保體系可以在“無形之手”的指揮下自行運行。但是，在經(jīng)濟下行期，則迫切需要政府伸出“有形之手”，通過更多地參與融資擔保公司來彌補“無形之手”的缺陷，包括設立新的由政府注資的、商業(yè)化運作的擔保公司、建立再擔保體系以及通過風險補償、獎勵等方式扶持現(xiàn)有擔保公司的發(fā)展壯大等措施。盡管各地政府在設立政策性擔保機構、再擔保機構的意愿總體較強，但約束也比較明顯。
在涉及到政府部門具體的介入方式時，不可避免面臨相關利益的權衡，包括地方政府的財力、承擔風險的能力等，也包括政府介入擔保領域可能帶來的公平效率方面的問題。但是，與占全部企業(yè)99%的小微企業(yè)可能出現(xiàn)的生產(chǎn)持續(xù)萎縮、效益滑坡、資金鏈斷裂所帶來的危害比較，孰輕孰重則一目了然。
兩害相權取其輕。作為政府部門，在經(jīng)濟下行趨勢已非常明朗的情況下，及時出手，采取非常之措施阻止小微企業(yè)經(jīng)營狀況的惡化，進而阻止整體經(jīng)濟的下行，顯然為降低危機處置成本的不二之抉擇。
在當前形勢下，直接出資組建政策性融資擔保公司(或再擔保公司)應為政府扶持融資擔保機構的“硬手”。因為，在目前相關法規(guī)尚未建立際，政府資本的介入不僅有助于提升整個行業(yè)的公信度，在一定程度上改變銀行與擔保機構合作的格局，促進風險分擔機制的形成；而且有助于貫徹政府的行業(yè)發(fā)展意圖，促進產(chǎn)業(yè)的轉型升級。
融資擔保行業(yè)的動蕩，使商業(yè)性擔保與政策性擔保優(yōu)劣分化明顯，無論在業(yè)務可持續(xù)性還是增信功能的發(fā)揮程度方面，融資擔保向政策性回歸是大勢所趨。
何謂政策性回歸？就是融資擔保體系回歸到以政策性融資擔保為主導的格局。擔保行業(yè)出現(xiàn)就是為了解決“市場失靈”問題，為了解決政府面臨的眾多小微企業(yè)融資難問題，因此與生俱來具有政策主導性。
1993年11月，我國第一家全國性專業(yè)融資擔保機構成立后，擔保行業(yè)堅持政府引導與市場化運作結合，形成了“政府為主、民間為輔”的格局，逐漸建立起了“一體兩翼四層次”的小微企業(yè)融資擔保體系。“一體”指以政策性擔保機構為主體；“兩翼”商業(yè)性擔保和民間互助性擔保為兩翼；四層次指全國、省、市、縣(市、區(qū))分級組建各類小微企業(yè)融資擔保機構。
二十多年的發(fā)展歷程，“一體兩翼四層”的融資擔保體系，在扶持小微企業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了巨大作用。但由于監(jiān)管缺位、法律體系不完善、準入門檻低等問題，商業(yè)性擔保機構一度野蠻生長，融資擔保體系的發(fā)展與“一體兩翼四層”的既定發(fā)展框架逐漸偏離，政策性擔保機構在弱化。截至2014年末，全國融資擔保行業(yè)法人機構總計7898家，其中，政策性(國有控股)擔保機構、商業(yè)性擔保機構(民營及外資控股)占比為三七開。
從機構數(shù)量上看，政策性擔保機構的體量顯然與其主體地位不匹配。但從業(yè)務規(guī)模及發(fā)展態(tài)勢看，政策性擔保與商業(yè)性擔保的優(yōu)劣反轉：政策性擔保機構的業(yè)務規(guī)模在融資擔保體系中的占比逾60%，業(yè)務發(fā)展穩(wěn)步上升，而且也因政策背景而為銀行機構所偏愛。與之相反的是，商業(yè)性擔保機構的業(yè)務日漸萎縮，銀行機構與之合作的意愿也較弱。
根本原因是，商業(yè)性擔保機構收益與風險的不匹配，商業(yè)模式可持續(xù)性較差，利益驅動在監(jiān)管的縫隙中滋生大量違規(guī)，導致銀擔合作基礎脆弱，形成惡性循環(huán)。
為維持發(fā)展，一些商業(yè)性擔保機構打擦邊球、掛羊頭賣狗肉從事?lián)Ｒ酝獾臉I(yè)務，甚至違規(guī)放貸款，導致?lián)Ｐ袠I(yè)亂象叢生，銀行對擔保行業(yè)認可度下降、銀擔關系變冷，從而使商業(yè)性擔保機構在業(yè)務發(fā)展上陷入了種惡性循環(huán)：商業(yè)模式不成熟——運作不規(guī)范——銀行信任度下降——擔保放大倍數(shù)低位徘徊——違規(guī)運作——銀擔合作進一步弱化——違規(guī)加劇。
一些以擔保為名行非法集資、高利貸之實的公司也在悄然成立，在經(jīng)濟下行期因資金鏈斷裂而倒閉或負責人卷款而逃，造成大量群體性事件，使擔保行業(yè)整體“受傷”。特別是近兩年來，頻頻爆發(fā)的重大違規(guī)事件，如中擔、華鼎資金黑洞，溫州、廣州擔保公司老板跑路，導致?lián)Ｐ袠I(yè)“寒風陣陣”，擔保行業(yè)代償率明顯上升。多重困境之下，越來越多的民營融資擔保機構選擇了主動摘牌退出。
可以說，當前情況下，商業(yè)性擔保對小微企業(yè)的增信功能正在“消退”，而政策性擔保自當當仁不讓，肩負起為小微企業(yè)發(fā)展提供增信服務的使命。此情之下，國發(fā)43號文的出臺可謂恰逢其時。
必須清楚的是，政策性融資擔保體系的完善將是一個漸進的過程，其效能發(fā)揮的前提是，明晰政策性擔保機構的市場定位，界定邊界，理清監(jiān)管關系， 還涉及擔保機構自身素質的提升、銀行風險管理理念的轉變。
(本文作者介紹：先后供職于工商銀行、人民銀行，現(xiàn)為銀行監(jiān)管部門人士，長期負責小企業(yè)金融服務推進工作，潛心研究小企業(yè)金融服務問題。)
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